6/1991

Współczesne dyskusje nad konstytucją III Rzeczypospolitej dotyczą – oprócz ustroju społecznego i politycznego – również prawa i wolności jednostki. Regulacja praw mniejszości wyznaniowych przez stworzenie konstytucyjnych gwarancji tak dla jednostkowej, jak i zbiorowej wolności sumienia i wyznania jest jedną z istotnych spraw w przyszłej ustawie zasadniczej. Dlatego w dyskusjach tych warto pamiętać o rozwiązaniach i doświadczeniach przeszłości, bez znajomości których można poruszać się ku przyszłości jedynie po omacku.

Prawna regulacja statusu mniejszości wyznaniowych w Polsce warunkowana była przez wzajemne oddziaływanie dwóch głównych czynników. Pierwszy z nich to skład wyznaniowy ludności, wśród której dominowali rzymscy katolicy. Kościół rzymskokatolicki (a właściwie hierarchia, wyrażająca jego interesy) starał się zapewnić swej działalności pełną swobodę i wywierać istotny wpływ na politykę państwa. Drugim czynnikiem była polityka państwa wobec Kościoła rzymskokatolickiego i jego żądań, polityka kształtowana przez interesy państwa i koncepcje ideowo-doktrynalne elit sprawujących w danym okresie władzę.

Po raz pierwszy prawna ochrona mniejszości wyznaniowych znalazła swój wyraz w Artykułach henrykowskich z 1 573 r., które uznawano za ustawę zasadniczą państwa. Przyjęto w nich zasadę wolności religijnej, sformułowaną w akcie Konfederacji Warszawskiej z 1573 r. Gwarantowano szlachcie i mieszczaństwu miast królewskich swobodę kultu, równość – niezależnie od wyznania – w prawie publicznym i prywatnym, a na władze państwowe nakładano obowiązek strzeżenia pokoju religijnego pomiędzy ludźmi różnych wyznań. Kościół rzymskokatolicki, pragnąc utrzymać uprzywilejowaną pozycję religii panującej, nie uznał aktu Konfederacji Warszawskiej. Polskie rozwiązania, będące wyrazem wolnościowych dążeń szlachty, głównie różnowierczej, i przejawem polskiej racji stanu (wojny i konflikty na tle religijnym groziły bowiem rozpadem zróżnicowanego pod względem narodowościowym i wyznaniowym państwa), były w Europie zjawiskiem wyjątkowym. Za normalne uważano wówczas prześladowania i dyskryminacje, a za wyraz łaski władców – mniejszy lub większy zakres tolerancji wobec mniejszości wyznaniowych.

Poczynając od XVII wieku, pod wpływem nietolerancyjnych postaw hierarchii katolickiej, zachodziły istotne zmiany w polityce państwa polskiego wobec wyznań mniejszościowych. Odstępowano od postanowień Artykułów henrykowskich: ograniczano prawa polityczne niekatolików, zmniejszano zakres swobody kultu, a z czasem nawet ustanowiono zakaz odbudowywania zburzonych świątyń. Na mocy uchwały sejmu z 1658 r. wypędzono z Polski arian, a w 1668 r., pod karą wygnania z kraju i konfiskaty dóbr, wprowadzono zakaz zmiany wyznania katolickiego. Polska stopniowo przestawała być „azylem dla heretyków”, upodobniała się do nietolerancyjnych państw Europy. W wieku XVIII to ograniczenie praw i prześladowanie mniejszości wyznaniowych stwarzało mocarstwom sąsiednim dogodny pretekst do ingerencji w wewnętrzne sprawy Polski.

Konstytucja 3 maja 1791 r. próbowała pogodzić wolność wyznawania wszelkich religii (co było wyrazem zerwania z nietolerancyjną przeszłością) z równoczesnym przyznaniem rzymskiemu katolicyzmowi statusu religii narodowej i panującej. Twórcy konstytucji, inspirowani wolnościowymi ideami Oświecenia, nie byli jeszcze w stanie przezwyciężyć powszechnie akceptowanego poglądu o istnieniu w państwie religii panującej, co w konsekwencji prowadziło do odrzucenia zasady równouprawnienia wyznań. Dlatego przejście z religii panującej na jakiekolwiek inne wyznanie zagrożone było karami apostazji, a tron i stanowiska ministerialne zastrzeżone zostały dla katolików. Mniejszości wyznaniowe uzyskały jednak prawne podstawy swobodnego rozwijania działalności religijnej. Konkretnym przejawem zachodzących zmian wobec mniejszości wyznaniowych było, na przykład, uznanie przez sejm, uchwalonych w 1791 r. statutów pińskich, zapewniających podstawy działania i autokefalię Kościołowi prawosławnemu w Polsce i na Litwie.

Konstytucja nadana w 1 807 r. przez Napoleona Bonaparte Księstwu Warszawskiemu przyjmowała system zwierzchnictwa państwa nad wyznaniami, dostosowując go do ówczesnych realiów politycznych. Uznawała zatem religię rzymskokatolicką za religię stanu (państwa), gwarantując jednocześnie pozostałym wyznaniom wolne i publiczne wykonywanie funkcji religijnych. W praktyce oznaczało to odrzucenie zasady równouprawnienia wyznań. System zwierzchnictwa państwa wyrażał się w daleko posuniętej ingerencji władz w wewnętrzne sprawy wszystkich Kościołów, łącznie z Kościołem rzymskokatolickim, w rozbudowanej kontroli nad ich działalnością (w tym także nad obsadzaniem stanowisk kościelnych), w pozbawieniu ślubów kościelnych skutków cywilnych oraz we wprowadzeniu świeckiego prawa małżeńskiego. Już 22 kwietnia 1807 r. władze państwowe zgodziły się na utworzenie   Konsystorza   Kościoła Ewangelicko-Reformowanego, a w 1811 r. zgodę taką uzyskał Kościół Ewangelicko-Augsburski. Również wyznawcy religii mojżeszowej, zachowując dotychczasowe struktury organizacyjne, korzystali z wolności kultu.

Konstytucja Królestwa Polskiego, podpisana 27 listopada 1815 r. przez cara Aleksandra I, stanowiła również system zwierzchnictwa państwa nad wyznaniami, który wobec Kościoła rzymskokatolickiego wykonywany był na mocy odrębnych umów zawieranych ze Stolicą Apostolską. Konstytucja ze względów politycznych (car był wyznania prawosławnego) nie głosiła już „religii panującej”, ale stwierdzała, że religia rzymskokatolicka, wyznawana przez największą część mieszkańców Królestwa Polskiego, będzie przedmiotem szczególnej opieki rządu. Ta szczególna opieka nie mogła naruszać wolności innych wyznań, które również znalazły się pod protekcją rządu. Przynależność wyznaniowa nie ograniczała praw cywilnych ani politycznych obywateli – chrześcijan, z drugiej jednak strony osoby nie wyznające religii chrześcijańskiej zostały wyłączone z korzystania z tych praw, Kontrola władz państwowych nad funkcjonowaniem wszystkich wyznań pozostawała znaczna. Konstytucja poddawała duchowieństwo wszystkich wyznań pod protekcję i dozór praw i rządu, zapewniając mu jednocześnie wsparcie finansowe państwa.

W II Rzeczypospolitej zadanie określenia stosunku państwa do Kościołów i związków wyznaniowych spoczęło na Sejmie Ustawodawczym, wybranym w styczniu 1919 r. w drodze demokratycznych wyborów. W sprawach wyznaniowych wystąpiły istotne różnice między sejmową lewicą a prawicą. Lewica opowiadała się za rozdziałem Kościoła od państwa, laickością państwa, równouprawnieniem wyznań i uznaniem religii za sprawę prywatną obywateli. Prawica pragnęła zapewnić Kościołowi rzymskokatolickiemu pozycję Kościoła panującego, zaś państwu nadać charakter wyznaniowy. Rozwiązania uchwalonej 17 marca 1921 r. konstytucji cechował kompromis między koncepcjami lewicy i prawicy sejmowej. Istotny wpływ na wyznaniowe przepisy konstytucji wywarł traktat wersalski o ochronie mniejszości, podpisany przez Polskę w 1919 r.

Wyznaniowe artykuły konstytucji grupowały się wokół dwóch zasadniczych kwestii: wolności sumienia i wyznania oraz sytuacji prawnej Kościołów i związków wyznaniowych. Konstytucja poręczała wszystkim obywatelom prawo wolnego wyznawania swej wiary, zarówno publicznie jak i prywatnie, oraz wykonywania obrzędów religijnych w granicach porządku publicznego i obyczajności publicznej. Nikt nie mógł jednak uchylać się od spełniania obowiązków publicznych z powodu swych przekonań religijnych. Korzystanie z wolności wyznania nie mogło naruszać postanowień ustaw państwowych. W sprzeczności z zasadą wolności sumienia i wyznania pozostawał art. 120, wprowadzający dla młodzieży do lat 18 obowiązkową naukę religii w szkołach utrzymywanych w całości przez państwo lub organizacje samorządowe. Obowiązek nauki religii rozciągany był później decyzjami władz administracyjnych również na dzieci rodziców bezwyznaniowych. Osoby bezwyznaniowe podlegały różnym ograniczeniom związanym z realizacją ich praw cywilnych, jak np. rejestracja urodzeń, zawieranie małżeństwa czy rejestracja zgonów na obszarze byłego zaboru rosyjskiego.

Normując sytuację prawną Kościołów i związków wyznaniowych konstytucja marcowa nie stanęła na stanowisku ich równouprawnienia. Wzorując się na rozwiązaniach rosyjskich i austriackich, wprowadziła podział na związki religijne prawnie uznane i prawnie nieuznane. Za związki religijne prawnie uznane uważano te, które w chwili uchwalenia konstytucji miały uregulowaną sytuację prawną na mocy ustaw z czasów zaborów. Z kolei prawnie uznane związki religijne nie traktowane były jednakowo. Wyróżniona została pozycja Kościoła rzymskokatolickiego, jako większościowego, co wyrażało się w przyznaniu mu autonomii oraz naczelnego stanowiska wśród równouprawnionych wyznań (co interpretowano jako zasadę primus inter pares), a także określeniu jego statusu prawnego w drodze układu ze Stolicą Apostolską.

Status prawny Kościołów i związków wyznaniowych mniejszości religijnych normowany był na drodze ustaw, wydawanych po porozumieniu z ich prawnymi reprezentacjami. Korzystały one z autonomii, o ile ich prawo wewnętrzne, określające organizację i funkcjonowanie organów wyznaniowych, nie pozostawało w sprzeczności z prawem państwowym. Konstytucja nakładała na władze państwowe obowiązek uznawania nowych wyznań (o ile ich organizacja i zasady religii nie naruszały porządku publicznego i obyczajności publicznej), nie określała jednak formy prawnej, w jakiej miało to następować.

Wszystkim związkom religijnym prawnie uznanym konstytucja przyznawała szeroki zestaw uprawnień kultowych, samorządowych, majątkowych, naukowych, oświatowych, charytatywnych. Korzystanie z tych praw nie mogło pozostawać w sprzeczności z ustawami państwa, co oznaczało, że w wypadku zaistnienia takich sprzeczności nadrzędne były postanowienia ustaw państwowych.

Wyznaniowe przepisy konstytucji z 17 marca 1921 r. zostały przejęte przez konstytucję z 23 kwietnia 1935 r. Tym samym zachowano dotychczasowe podstawy konstytucyjne ustawodawstwa wyznaniowego.

Uchwalona 22 lipca 1952 r. konstytucja PRL-owska i jej przepisy wyznaniowe wyrażały nową, inspirowaną przez doktrynę marksistowską, koncepcję państwa i stosunków między państwem a Kościołami i związkami wyznaniowymi. Postulaty konstytucyjne Kościoła rzymskokatolickiego, zmierzające do zachowania jego pozycji z okresu II Rzeczypospolitej,   zostały odrzucone.

Jako doktrynę przewodnią ustawodawstwa i polityki wyznaniowej konstytucja uznawała indywidualną wolność sumienia i wyznania, swobodę wypełniania funkcji religijnych przez Kościoły i związki wyznaniowe, rozdział Kościoła od państwa. Formę regulacji statusu prawnego Kościołów i związków wyznaniowych miała stanowić odrębna ustawa.

Wyznaniowe przepisy konstytucji cechowała ogólnikowość sformułowań, co pozwalało władzom państwowym na realizowanie różnych wariantów polityki wyznaniowej. Dotyczyło to szczególnie zasady rozdziału Kościoła od państwa, którą interpretowano w dowolny sposób. Wynikająca z tego rozdziału świec-kość państwa w praktyce oznaczała nie jego neutralność wobec wszelkich religii i światopoglądów, ale popieranie i krzewienie światopoglądu materialistycznego. Autonomia i samorząd Kościołów i związków wyznaniowych, a także realizacja przez nie funkcji religijnych, poddane zostały daleko sięgającym ograniczeniom. Prowadziło to w praktyce do negacji zasady rozdziału i przekształcenia go w system zwierzchnictwa państwa nad wyznaniami.

Rozwiązania dotychczasowych konstytucji polskich w kwestii regulacji stosunków między państwem a Kościołami i związkami wyznaniowymi, w tym również statusu prawnego mniejszości wyznaniowych, skłaniają do refleksji, przemyśleń i dyskusji. Najbliższy czas pokaże, w jakiej mierze przemyślenia te staną się drogowskazem dla przyszłych rozwiązań konstytucyjnych.